◆劉國才環境保護部部長周生賢在2014年全國環保工作會議上指出，要積極探索環境保護新路。并進一步明確，環境保護新路核心要求在于處理好保護與發展的關系，根本目的在于改善環境質量。學習貫徹周生賢部長講話精神，結合國內外環保工作實踐，筆者認為，走環保新路須把握住3個關鍵點，即：守住發展的底線；實行底線上的倒逼；理性行進中的設計。
守住發展的底線
（一）底線的重要性
環境保護新路要解決的核心問題是正確處理發展與保護的關系。在當前我國快速工業化、城鎮化大背景下，其解讀應是“在發展中守住環保的底線，在守住底線的前提下追求經濟的快速增長”。
可見，底線問題至關重要。不清楚底線，經濟發展在環境保護領域就會陷入盲目，經濟發展與環境保護的并重、同步便無從談起；守不住底線，經濟快速增長必然引發環境污染、生態破壞和資源短缺，可持續發展和群眾基本生命健康需求的滿足就不可能實現。
（二）底線是什么
筆者認為，底線涉及兩方面內容，一是產業設置、布局要符合功能區（主體功能區及環境功能區等）定位；二是排污總量要滿足環境質量達標。在經濟發展過程中，一切環境保護努力均不外乎在做上述兩方面工作。一個地區的功能區劃定好了，也就明確了保護什么、發展什么的目標導向；污染物排放總量控制搞好了，也就解決了各個功能區環境質量的達標。一個地區的產業設置、布局符合了功能區定位，污染物排放量又滿足了環境質量達標，環境保護與經濟發展就實現了雙贏，環境保護新路也就落到了實處。產業設置、布局符合功能區定位，污染物排放量滿足環境質量達標是經濟發展與環境保護的平衡點。
（三）從底線區分新、舊之路
我國過去發展的舊路是先污染后治理、先破壞后恢復之路。舊路下的環保底線必然頻頻被經濟增長所突破，即不符合功能區定位的產業設置、布局成為普遍，不滿足環境質量達標要求的超量排污大量存在。舊路后果有三：一是將來的污染治理和生態恢復成本很高；二是許多環境污染和生態破壞不可逆；三是待下決心治理和恢復之時，可能已經引發嚴重的社會公害。近年來，大氣、土壤等污染加劇以及環境風險隱患頻現即為底線失守的表現。
環境保護新路的核心是實現發展與保護的并重、同步，是產業設置、布局符合功能區定位，污染物排放量滿足環境質量達標要求的發展之路。簡言之，就是一切經濟活動都要在環境質量達標前提下、在與功能區定位不沖突前提下方可進行。
可見，新、舊之路是以保護和發展關系處理來區分，以是否守住底線為工作目標做評判的。凡未以守住底線為目標，不管是過去還是未來，都是在走舊路；凡以守住底線為目標，不管是過去還是未來，都是在走環保新路。
實行底線上的倒逼
（一）倒逼的重要性
走環保新路要解決的問題是如何協調發展與保護的關系，因此環保新路強調積極探索代價小、效益好、排放低、可持續。根據我國國情，如果底線成為各級政府和領導干部政績的紅線，即一旦突破，就遭遇諸如區域限批、責任追究、一票否決等硬約束，就必然會產生強大的倒逼作用，促使各級政府和領導干部樹立底線意識，研究如何在經濟快速增長下，不突破環保底線，研究如何在滿足底線要求前提下追求GDP的快速增長，進而走上“代價小、效益好、排放低、可持續”的環保新路。
（二）倒逼什么
在政績紅線、環保底線雙約束下，償還舊賬、不欠新賬、加快發展必然成為各級政府倒逼下的自覺行動。
償還舊賬，即償還轄區現存產業設置、布局不符合功能區定位，污染物排放量不滿足環境質量達標的舊賬。目標是通過償還舊賬盡快達到底線硬約束要求。
不欠新賬，即在新一輪經濟增長中，做到產業設置、布局符合功能區定位，污染物排放量滿足環境質量達標。目標是通過不欠新賬達到不突破底線硬約束要求。
加快發展，即在守住底線前提下，追求經濟的快速增長。簡言之，就是用底線范圍內環境容量去支撐更大的經濟規模（量化表征就是轄區單位GDP的排污強度不斷降低），從而真正實現通過底線倒逼，促進政府實現轄區經濟結構的戰略調整和經濟增長方式的根本轉變。
當務之急，要盡快劃定主體功能區，盡快明確各功能區產業發展的定位及導向，使功能區紅線劃定及其產業的定位與導向是否符合劃定要求成為轉變經濟增長方式一票否決的定性指標；同時，盡快明確各功能區環境質量的標準，使環境質量標準及其相應的排污總量控制是否滿足標準要求成為轉變經濟增長方式一票否決的定量指標。以定性、定量兩項工作做抓手，環境保護就有望實現“像鋼鐵一樣硬，而不是像豆腐一樣軟”。
底線是上級政府倒逼下級政府的政績利劍。底線兩項指標極易獲取，極易評價，極易考核，無需暗訪，且難以造假。底線的兩項指標較以往復雜的過程控制指標更具操作性、公正性、根本性。脫離底線論環保，經濟發展與環境保護協調是句空話，環保部門也必然陷入和奔忙于繁雜的過程控制之中。
（三）從底線看倒逼的壓力
由于各地資源稟賦、功能定位、經濟規模、增長方式等不同，決定了各地滿足底線的情況不同，政府面臨的倒逼壓力也不同。滿足底線情況可分為不滿足、滿足、有余量三種，相應倒逼的壓力也分為大、中、小三類。
對于不滿足底線、倒逼壓力大的地區，政府要做好償還舊賬工作。上級政府要重點考核下級政府轄區底線的改善率，即下達改善率量化指標，并將底線改善率作為硬約束，倒逼政府采取諸如減排、整治、搬遷、調整等的過程控制措施。
對于滿足底線、倒逼壓力中等的地區，政府要做好不欠新賬工作。上級政府要重點考核下級政府轄區底線的鞏固率。
對于底線有余量、倒逼壓力小的地區，政府要做好加快發展工作。加大招商引資力度，利用底線和環境余量實現經濟快速增長。上級政府要重點考核下級政府轄區底線的達標率。
發展與保護同等重要，不存在孰輕孰重的問題。政府不能為經濟增長突破環保底線，“開著寶馬喝污水”；也不能片面為保護環境不發展經濟，“守著青山綠水餓肚皮”。對于限制開發、禁止開發區，由于底線更加嚴格，本級及共同的上級人民政府要通過財政轉移支付、產業政策扶持、規范市場化機制等政策來平衡經濟發展。守住底線也是打造中國經濟升級版在環保領域的最終評判。
理性行進中的設計
（一）行進的主線
行進的主線是環保工作從認識到實踐銜接有序的綱，是對下列一系列問題的正確回答。即環境保護的目標是保障百姓的生存權，基本內容是使百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清潔的空氣，在良好的生態環境下生產生活；生存權的實現需要可考核的指標來評價，即水環境、土壤環境、大氣環境質量等底線的達標；實現底線達標需要明確政府的環境保護任務，即以底線倒逼的償還舊賬、不欠新賬、加快發展；完成任務需要明確具體的工作方法，即采取法律、行政、經濟、技術等的綜合手段，并予以理性設計。
（二）行進的理論
首先，說清一個點，即經濟發展與環境保護的平衡點。平衡點是一切經濟活動不可突破的環保底線，是評價政府是否做好環保工作的唯一和最終標準，是環保部門參與政府綜合決策的基本定位。其次，把握兩原則，即功能區劃原則和環境質量達標原則。兩項原則是一切經濟活動的出發點和落腳點，是政府處理發展與保護關系必須始終堅持的原則,是環保部門實施統一監督管理的基本依據。第三，做好三件事，即償還舊賬、不欠新賬、加快發展。三件事是政府發展與保護行進征途中不斷努力的節點和永恒的工作主題。
（三）行進的方法
行進的方法在于理性構建并有效運行環保工作的機制，即政府對底線負總責，環保部門對滿足底線工作實施統一監督管理，各相關部門對滿足底線任務分工負責。環保部門統一監督管理任務有三：將轄區底線現存問題理清楚；將解決底線問題本級相關部門和下一級政府任務列清楚；將行進的方法向政府匯報清楚，通過政府目標責任將任務落實到本級相關部門和下一級政府頭上，實行任務完成情況的考核獎懲機制。走環保新路，各級政府間要逐級明確環保底線硬約束的責任；同時，政府也要明確本級各相關部門的責任。
對底線定性、定量兩個方面的考核評價應是全面的、必須是涵蓋全部指標的全方位評價，如其中環境質量應包含水、氣、土壤等各自的全部評價指標，而非有選擇地進行，真正實現政府對所轄區域環境質量負總責（而非對部分環境質量負責），減免污染削減成效不斷、灰霾天氣不斷涌現的尷尬局面，也尊重了地方在守住底線基礎上的經濟發展權。
發表時間： 2014-05-04 來源：中國環境報 作者：劉國才
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